Fehmarnbeltquerung

FBQ & EU: Es ist kompliziert

Text: Till Mayer

Was im ersten Artikel dieser Reihe zum Fehmarnbelt schon offensichtlich wurde: Das Projekt ist ein internationales. Allein durch die Zusammenarbeit zweier Nationalstaaten mit ganz unterschiedlichen Voraussetzungen und Interessen an dem neuen Tunnel zwischen Deutschland und Dänemark entstehen viele Hürden und noch mehr Komplexität, aber auch Chancen und Potentiale. Als wären das nicht genug Akteure, gibt es auch noch die Europäische Union, die in Form von Fördermitteln Geld zum Bau der Verbindung beisteuert. Darüber hinaus gibt es aber noch viele weitere Verstrickungen der EU in das Projekt. Welche Interessen verfolgt sie mit der Fehmarnbeltquerung? Wie steht sie dazu? Und im Sinne des Projektslogans weiter gedacht: Wächst Europa durch den Tunnel zusammen? Trägt er tatsächlich zur Zusammenarbeit zwischen den beiden Nationalstaaten bei? Welchen Wert hat er für den gemeinsamen Kampf gegen die Klimakrise?

Ein Transportnetz für ganz Europa

Der skandinavisch-mediterrane Korridor zieht sich von Helsinki durch ganz Nord-, Mittel- und Südeuropa bis nach Palermo. © Till Mayer nach Land Schleswig-Holstein

Um auf diese Fragen Antworten zu finden, muss man Fehmarn und Lolland, die beiden Inseln um den Fehmarnbelt erst einmal hinter sich lassen, und auf den ganzen Kontinent blicken. Schon seit längerem versucht die Europäische Union ein einheitliches Netz für den Verkehr in Europa aufzubauen: Für Autos, Schiffe und Züge. Das TEN-T-Netzwerk soll dabei neun sogenannte Korridore über den Kontinent hinweg schaffen. Einer davon ist der skandinavisch-mediterrane Korridor. Der Sprung über den Fehmarnbelt ist hier eine zentrale, noch fehlende Lücke.

Die Transeuropäischen Netze

Die Transeuropäischen Netze (TEN) wurden von der EU ins Leben gerufen, um die Infrastruktur auf dem Kontinent zu vereinheitlichen, zu stärken und zu fördern. Sie umfassen neben der Verkehrsinfrastruktur, also zum Beispiel Häfen, Bahnverbindungen oder Straßennetzen, auch Energie- und Telekommunikationsinfrastruktur. Schon im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist diese Aufgabe festgeschrieben. Die genannten Verkehrsinfrastrukturen sind als Korridore über den ganzen Kontinent festgelegt und orientieren sich dabei an bereits bestehenden Netzen.

Teilweise, so auch im Fall der Fehmarnbeltquerung, werden aber auch sehr große, neue Projekte auf Basis der Korridore veranlasst. Mit der Connecting Europe Facility stehen dafür im Verkehrsbereich 23,7 Milliarden Euro zwischen 2014 und 2020 zur Verfügung. In der kommenden Förderperiode, von 2021 bis 2027, sollen die Mittel noch einmal leicht steigen und stärker auf die Bewältigung der Klimakrise ausgerichtet sein. Noch ist allerdings  − auch aufgrund der Corona-Pandemie − weiterhin kein eindeutiger Konsens gefunden, sodass am Ende auch eine ganz neue Prioritätensetzung auf dem Papier stehen kann.

Das Netzwerk ist natürlich nicht vom Himmel gefallen: Als Lebenselixier des Binnenmarktes ist Infrastruktur für die Europäische Kommission einer der Grundpfeiler ihrer wirtschaftlichen Entwicklung. Sichtbar wird außerdem schnell: Die EU und ihre Infrastrukturpolitik sind stark auf wirtschaftliches Wachstum ausgerichtet. Auch das TEN-T hat daher zunächst vor allem zum Ziel, einen monetären Mehrwert für die EU zu generieren. Dieser „europäische Mehrwert“ beziffert den finanziellen Vorteil, der durch die Verlagerung einer Investition oder eines Politikfeldes auf die europäische Ebene entsteht. Prinzipiell gilt: Gefördert wird das, was durch die europäische Ebene besonders gut gefördert werden kann, das, was einen besonders großen finanziellen Mehrwert hervorbringt.

Der europäische Mehrwert ist also eine Art Arbeitsgrundlage für die europäische Förderpolitik. Große Infrastrukturprojekte wie die Fehmarnbeltquerung sind ein hervorragendes Beispiel, denn für sie sind gerade zu Beginn sehr hohe Investitionsmittel vonnöten, die ein einzelner Staat sich oft nicht leisten kann. Durch die EU-Fördergelder im Rahmen der Connecting Europe Facility wird eine Umsetzung erst möglich und das Projekt erzielt für Nationalstaat(en) und die EU insgesamt einen Mehrwert.

Was steckt dahinter?

Entscheidet die EU also einfach nur auf der Grundlage des angestrebten  finanziellen Mehrwerts, ob etwas förderfähig ist? So einfach ist das Ganze nicht. Der EU-Infrastrukturpolitik liegt nicht nur die reine Wirtschaftlichkeit und der Beitrag zum Binnenmarkt zugrunde, sondern weitere kompliziert ineinander verflochtene Ziele und Strategien in Bereichen wie Umwelt- und Klimaschutz oder grenzüberschreitender Zusammenarbeit. 

Die gesamten Förderpolitiken und Entscheidungen der EU beruhen momentan auf der Europa 2020-Strategie. Prioritär sind integratives, intelligentes und nachhaltiges Wachstum und fünf daraus folgende Kernziele: Weniger Arbeitslosigkeit, bessere Bildung, mehr Forschung, weniger Armut und das Erreichen der Klimaziele. 

Die Europa 2020-Strategie zeigt, wie viele Punkte für EU-Politik eine Rolle spielen − und wie präsent am Ende doch immer der Wachstumsgedanke ist. © Till Mayer

Das bedeutet, dass auch die Fehmarnbeltquerung, als von der Union gefördertes Projekt und Teil des TEN-T, seinen Beitrag zu dieser Strategie leisten muss. Von dem Tunnelbau wird demzufolge Wachstum erwartet, was sich letztlich ganz konkret an mehr Arbeitsplätzen in der Region, mehr Reisenden zwischen den verbundenen Inseln, beziehungsweise den Metropolregionen Hamburg und Kopenhagen, und natürlich einem gesteigerten Bruttoinlandsprodukt zeigen soll. Und wenngleich Europa 2020 nur ein Ausschnitt des gesamten Komplexes hinter den letztlich ausgezahlten Fördergeldern für die Fehmarnbeltquerung ist (wo kämen wir denn hin, wenn europäische Politik leicht verständlich und nachvollziehbar wäre?), so ist doch die Kerbe zu erkennen, in die geschlagen wird: Wirtschaftliches Wachstum hat Priorität, bevor Dinge wie nachhaltige Entwicklung und Klimaschutz dazukommen. 

Wer ist verantwortlich?

Es ist nicht überraschend, dass sowohl die Ziele, die die EU verfolgt, kompliziert sind, als auch das Übertragen dieser Ziele auf ein konkretes Projekt. Denn die Union ist natürlich nicht alleine für die Fehmarnbeltquerung verantwortlich. Vielmehr verbleibt der allergrößte Teil der Zuständigkeiten bei den Nationalstaaten, also Deutschland und Dänemark. Der Tunnel ist zwar ein Teil des TEN-T, aber innerhalb der Korridore müssen die Nationalstaaten selbst ihre Projekte anstoßen. 

© Planungsprojekt Fehmarnbeltquerung (Bauhaus-Universität Weimar)

Dabei hat die Union als supranationale Organisation keinen Einfluss auf die Ausgestaltung des Tunnels. Oder darauf, ob es überhaupt ein Tunnel sein soll, der gebaut wird – gerade zu Beginn der Planungen wurde eine Brücke als zumindest teilweise Lösung debattiert. Jedoch haben europäische Politiken und Rechtsakte vielerlei Einfluss auf die Umsetzung eines Infrastrukturprojektes, wie die Fehmarnbeltquerung, zum Beispiel durch umfangreichen Vorgaben zum Umweltschutz und Erhaltung der Biodiversität. Deswegen könnte der geplante Baubeginn nochmals verlegt werden. Die einzige direkte Stellschraube, über die die EU verfügt, ist aber letztlich das Geld, das sie zur Verfügung stellt. Damit kann Druck auf die beteiligten Akteur*innen ausgeübt werden, wenn sich die Fertigstellung stark verzögert oder Standards missachtet werden. Im Regelfall spielt dieser Ansatzpunkt aber keine große Rolle mehr, sind die Fördermittel für ein Projekt einmal genehmigt. Auch die stetigen Verschiebungen des Projektstarts haben deshalb bislang nicht zu ernsthaften Konsequenzen in Bezug auf Fördergelder geführt.

Das Subsidiaritätsprinzip

Die EU hat nur durch ihre Funktion als Geldgeberin einen direkten Einfluss auf das Projekt. Zurückführen ist das auf das sogenannte Subsidiaritätsprinzip, was ganz allgemein besagt, dass alle politischen Kompetenzen immer auf der kleinstmöglichen Verwaltungsebene liegen sollen. Aufgaben werden nur dann auf einer höheren Ebene bearbeitet, wenn sie zu umfangreich sind oder eine zu weitreichende Wirkung für darunterliegende Ebenen aufweisen. Das Subsidiaritätsprinzip ist einer der Grundpfeiler der Europäischen Union. Es soll sicherstellen, dass Kompetenzen zwischen Nationalstaaten und europäischer Ebene sinnvoll verteilt werden. Ein gutes Beispiel dafür ist der Umweltschutz, der logischerweise nicht an Grenzen aufhören sollte und deshalb schon seit mehreren Jahrzehnten eine Kernkompetenz der EU ist. Sowohl Befürworter*innen, als auch Gegner*innen einer weitergehenden europäischen Integration kritisieren das Subsidiaritätsprinzip allerdings immer wieder als nicht ausreichend.

Für die Diskussion um die Fehmarnbeltquerung ist das Subsidiaritätsprinzip ein wichtiger Baustein, weil es die Rolle der EU und die Wirkungsmacht der unterschiedlichen Ebenen verdeutlicht. In Artikel 170 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU ist der Aufbau der Transeuropäischen Netze festgehalten. Wegen der verteilten Zuständigkeiten kann sie aber logischerweise nicht selbst den Bau von Infrastrukturprojekten anstoßen, was nicht nur die Rolle der europäischen Ebene als Fördergeberin erklärt, sondern gleichsam die Verantwortlichkeit der Nationalstaaten für einzelne Projekte wie den Fehmarnbelttunnel.

Was hat Europa eigentlich davon?

Was wir also aus diesem kleinen Einblick in die europäischen Strukturen hinter der Fehmarnbeltquerung mitnehmen können, ist zum einen, dass die diversen Zielsetzungen hinter dem Bauprojekt zu einer enormen Komplexität führen, die sich aus den unterschiedlichen Zielstellungen, Strategien und Ebenen ergibt. Zum anderen soll das Projekt, aus EU-Sicht, vor allem einen monetären Mehrwert generieren. 

Auf die meisten Planungsaspekte hat die Union keinen direkten Einfluss, und dennoch tun sich im Kontext dieser Entwicklungen viele Fragen auf: Welchen Mehrwert hat das Projekt wirklich? Wer profitiert davon? Wächst Europa durch den Tunnel wirklich stärker zusammen als bisher? 

Der zentrale Aufhänger der EU, das Stärken des Binnenmarktes, legt das grundlegende Problem offen: Mit Wirtschaftswachstum als programmatischem Kern solcher Projekte wird der interkulturelle, der friedenschaffende, auch der klimaschonende – der eigentliche europäische Mehrwert, zur Nebensache degradiert. 

Die feste Fehmarnbeltquerung

Die Fehmarnbeltquerung ist ein Infrastrukturgroßprojekt mit dem Potenzial Menschen und Länder zu verbinden. Während die einen die (wirtschaftlichen) Vorteile betonen, kritisieren die anderen die für den Bau notwendigen, beträchtlichen Eingriffe in das Ökosystem.

Leseempfehlungen

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Ganz tief einsteigen in die Frage, wie sich die EU auf räumliche Planung auswirkt? Dann ist dieser ausführliche Artikel aus dem Jahr 2010 das Richtige. Faludi beleuchtet die Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft europäischer Raumplanung und zeigt auf, warum es bis heute keine Kompetenz der EU für Raumentwicklung gibt.

Bastian Lange, Martina Hülz, Benedikt Schmid und Christian Schulz (Herausgeber*innen): Postwachstumsgeographien – Raumbezüge diverser und alternativer Ökonomien

In diesem druckfrischen und sehr umfangreichen Sammelband beschreiben die Autor*innen unterschiedlichste Aspekte von Postwachstum in Bezug auf Raum. Was bedeutet dieser große Begriff angewendet auf den Heimatort oder die großen Metropolen in Europa? Welche Strategien können verfolgt werden, um die Postwachstumstransformation auf räumlicher Ebene voranzutreiben? Warum ist die EU so wachstumsfixiert? Dieses Buch gibt Antworten, und zwar richtig viele.

Von Till

Till genießt, wie auf dem Foto unübersehbar, gern mal eine Kiwi irgendwo auf dem Meer zwischen Deutschland und Dänemark. Aber auch an Land isst und kocht er mit großer Leidenschaft. Durch das Urbanistikstudium in Weimar fand Till zur Arbeit mit ländlichen Räumen, denen er sich nun von Bonn aus widmet. Nebenbei versucht er Politik zu machen und sein Faible für Videospiele im Alltag unterzukriegen.

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