Fehmarnbeltquerung

Kentert die Querung? Dänemark baggert, Deutschland verhandelt.

Text: Jonas Drilling

Scheinbar nie endende Planverfahren, Eröffnungen, die von Jahr zu Jahr verschoben werden, explodierende Baukosten bei fortschreitendem Planungsstand und ein geradezu notorisch schwacher Rückhalt in der Gesellschaft – mit bestechender Verlässlichkeit geraten Infrastrukturgroßprojekte der jüngeren bundesdeutschen Geschichte in umsetzungsbedrohte Schieflage.

Dieses Narrativ lässt sich fast mustergültig auf die Fehmarnbeltquerung anwenden. Während in Dänemark bereits an der Hinterlandanbindung gebaut wird, steht das Projekt in Deutschland komplett auf der Kippe. Bereits jetzt – also noch vor Baubeginn – wird mit weitaus höheren Kosten gerechnet, als ursprünglich veranschlagt.

Und dennoch ist die Fehmarnbeltquerung als Sonderfall gegenüber rein national veranschlagten Projekten zu werten. Hier, wo einerseits europäische Politiken wirken, treffen bei Planung und Umsetzung andererseits verschiedene Planungssysteme und -mentalitäten der beteiligten Nationalstaaten aufeinander.

Ein Tunnel, zwei Länder, unterschiedliche Voraussetzungen

Die Bauleistungen für die gesamte Querung, inklusive der beiden Hinterlandanbindungen wurden zwischen Deutschland und Dänemark aufgesplittet. Mit dem Bau des Tunnels und der Hinterlandanbindung ab Rødby fällt der Mammutanteil in den Kompetenzbereich des dänischen Staatsunternehmen Femern A/S. Offensichtlich läuft die Planung auf dänischer Seite aber reibungsloser.

Das liegt vordergründig an zwei unterschiedlich arrangierten und funktionierenden Planungssystemen und -kulturen. Aber auch aktuelle Leitbilder und Motive der nationalen Infrastrukturpolitiken, sowie gesamtgesellschaftliche Stimmungslagen sind am Ausgangsdilemma nicht ganz unschuldig.

Warum prallen große Skepsis, gar strikte Ablehnung in der deutschen Zivilbevölkerung auf dänische Euphorie und Vorfreude?

Eine erste Erklärung liefert die verkehrliche und geopolitische Ausgangslage der Nachbarländer: Auf der einen Seite Dänemark, ein Land mit rund 400 amtlich verzeichneten Inseln, zerklüfteten Buchten, rund fünf Millionen Einwohner*innen und teils dünn besiedelten Landstrichen. Die infrastrukturelle Erschließung des Königreichs, gelegen zwischen Ost- und Nordsee, Brückenglied Nord- und Mitteleuropas, hatte stets hohen nationalen und strategischen Stellenwert. Der Bau von festen Verkehrswegen war und ist gewissermaßen existenzielle Voraussetzung der wirtschaftlichen Prosperität des Landes. So kommt es nicht von ungefähr, dass der Fehmarnbeltquerung, als einer der letzten Schlüsselstellen im überregionalen Wegenetz, höchste Priorität eingeräumt wird. Sie ist das derzeitige Vorzeigeprojekt der nationalen Infrastrukturpolitik.

Dänische Triangel: Die Fehmarnbeltquerung ist eines der letzten Schlüsselstücke im nationalen Verkehrswegenetz Dänemarks. © Till Mayer

Zugegeben, auch auf Bundesebene in Deutschland genießt die geplante Querung einen stabilen politischen Rückhalt. Im Bundesverkehrswegeplan, einem der zentralen Dokumente der deutschen Verkehrswegeplanung, ist sie als prioritär umzusetzendes Vorhaben kategorisiert.

Dennoch ist das Projekt von dänischer Seite grundlegend anders legitimiert und hat nicht den selben gesellschaftlichen Stellenwert. Während hierzulande das Vertrauen in die öffentliche Hand und deren Fähigkeit Großprojekte zum Abschluss zu bringen mit jedem konfliktbehafteten Vorhaben – die prominentesten Negativbeispiele sind hinreichend bekannt – weiter schwindet, sind Infrastrukturgroßprojekte auf dänischer Seite wahre Erfolgsgeschichten.

Die positive Erzählung beginnt schon 1998 mit dem Bau der Brücke über den Storebælt und setzt sich mit der Fertigstellung der Øresundbrücke zwischen Kopenhagen und Malmö im Jahr 2001 fort. Die Erschließung dieser wichtigen Achsen für den Personen- und Warenverkehr führte nicht nur zur allgemeinen Akzeptanz von großen öffentlichen Bauvorhaben in der Gesellschaft; der dänischen Infrastrukturpolitik wird heute auch nachgesagt eine besonders effiziente Projektplanung mit dem entsprechenden politischen Willen zu betreiben – genau das, was nach Meinung einiger Vertreter*innen der Baubranche auf deutscher Seite fehlt. Ist die dänische Strategie also ein Erfolgsmodell mit Vorbildcharakter? Ganz so einfach ist es nicht.

Die 18km lange und derzeit größte Brücke Europas über den großen Belt (Storebaeltsbroen), verbindet seit 1998 Fünen und Seeland. Die Mautgebühr für eine Überfahrt beträgt 32€. © storebaelt

Wer plant hier eigentlich wie?

Das dänische Planverfahren beruht auf einem eigens für den Bau der Fehmarnbeltquerung national beschlossenen Gesetz. Planungs- und Ausführungskompetenz, auch gegenüber der lokalen und regionalen Ebene, besitzt das Staatsunternehmen Femern A/S. Bereits für den Bau der Øresund- und Storebælttbrücke wurden solche Verfahren gewählt. Mit Blick auf den Planungsfortschritt der Dän*innen muss also berücksichtigt werden, dass die sich wiederholende Strategie zum Bau von großen Infrastrukturen, wenig Bürger*innenbeteiligung vorsieht, vorwiegend zentralistisch angelegt, und mit der Vorgehensweise eines privatwirtschaftlichen Akteurs vergleichbar ist. Unter anderem soll der Tunnel langfristig durch die Mauteinnahmen des motorisierten Individualverkehrs finanziert werden und Gewinne erzielen. Vor dem Hintergrund der europäischen Klimaschutzziele und der angestrebten Verlagerung des Güter- und Personenverkehr auf die Schiene, eine mehr als fragwürdige Amortisierung.

„Statt das deutsche Gerichtsverfahren über die Klagen abzuwarten, nutzen wir die Zeit, die Bauarbeiten auf dänischer Seite in Gang zu setzen.“

Benny Engelbrecht, dänischer Verkehrsminister

Dem gegenüber steht die deutsche Raumplanung in der Tradition anspruchsvoller Genehmigungsverfahren, bürokratischer Hürden und föderaler Mechanismen.

Zum Hintergrund: Sowohl die Raumordnung, als auch das Baurecht beruhen in Deutschland auf dem Gegenstromprinzip. Das bedeutet, dass beispielsweise der Bau der Hinterlandanbindung nicht nur in den nationalen Rahmenplänen Beachtung findet, sondern neben den betroffenen Kommunen auch die Regional- und Landesplanung Schleswig-Holsteins eingebunden ist. Die Raumordnung ist Teil des Verwaltungsrechts. Das bedeutet, dass bei Vorhaben, die einen erheblichen Einfluss auf Mensch und Natur haben werden, Verfahren eingeleitet werden, durch die sichergestellt wird, das die Interessen von Zivilgesellschaft, Umwelt und Träger*innen öffentlicher Interessen gewahrt werden.

Ein Beispiel dafür ist das durchgeführte Planfeststellungsverfahren, welches ab kommenden Dienstag Gegenstand der Verhandlungen vor dem Bundesverwaltungsgericht in Leipzig sein wird. Es wurde unter anderem festgestellt, dass die zugrunde liegende Umweltverträglichkeitsprüfung erhebliche Lücken aufweist, womit die Rechtsgültigkeit der geplanten Maßnahmen auf dem Spiel steht.

Im Planfeststellungsverfahren kann jede*r Betroffene Einwände gegen den Planentwurf einreichen. Der Bund will große Infrastrukturprojekte künftig beschleunigen und den Baubeschluss per Gesetz, ohne interessenwahrendes Planfeststellungsverfahren.
© GIPHY

Das alles ist auf dänischer Seite obsolet. Gewissermaßen hat man sich mit dem gesetzlichen Rahmen ein Schutzschild gebaut, welches weitaus bestandsfähiger gegen Widerspruch und weniger einklagbar ist, als ein deutscher Verwaltungsakt. Ohnehin ist das dänische Verwaltungsrecht rudimentärer gestrickt, als das deutsche. Und so steht am Ende von zwei sehr unterschiedlich arrangierten Planverfahren die nüchterne Bilanz von 12.600 Widersprüchen auf deutscher, gegenüber 40 Einwänden auf dänischer Seite.

Kompliziert, zeitintensiv und euphemistisch: Planung unter Reformzwang

Jetzt mag man das deutsche System gegenüber dem dänischen Verfahren als vergleichsweise demokratisch bezeichnen. Zur derzeitigen Situation gehört aber auch – hier einmal auf größerem Maßstab und unabhängig vom spezifischen Fall – dass bei öffentlichen Projekten auf Bundesebene ein massiver Investitionsstau herrscht, sei es beim Trassenbau für die Energiewende oder im Schienennetz.

Erst kürzlich wurden auf Vorlage des Verkehrsministeriums zwei Gesetzesentwürfe verabschiedet, die den Bau von Verkehrsinfrastruktur in Deutschland künftig beschleunigen sollen. Im Kern wird hier genau der Zustand angestrebt, der in Dänemark bereits Realität ist: Die Baugenehmigung per Gesetz auf Bundesebene. Sofort folgte harsche Kritik, weil hiermit grundlegende Säulen des Rechtsanspruches von Bürger*innen und Verbänden gefährdet sind. Beteiligung und notwendige Kritik von Träger*innen öffentlicher Interessen für die Legitimierung eines Baus werden zunehmend vernachlässigt.

Protestkultur der Beltretter auf Fehmarn. © Planungsprojekt Fehmarnbeltquerung (Bauhaus-Universität Weimar)

Indes drängt sich ein weiteres Hemmnis öffentlicher Planung auf. Eine aktuelle Studie des europäischen Rechnungshofes, in der insgesamt zehn Projekte des TEN-T, unter anderem auch die Fehmarnbeltquerung evaluiert werden, weist auf ein generelles Defizit bei der Planung von raumrelevanten Infrastrukturgroßprojekten hin. Die Verfasser*innen kommen zu dem Schluss, dass die zugrundeliegenden Bedarfsanalysen der Fehmarnbeltquerung viel zu optimistisch hinsichtlich des prognostizierten Verkehrsaufkommens sind.

Zusammengefasst bedeutet das: Für Planungsvorhaben mit einem derartigen Ausmaß besteht insgesamt Bedarf an validen Grundlagen und belastbaren Kosten-Nutzen-Analysen, insbesondere solcher, die nicht den Anschein erwecken, man ziele auf eine reine Effizienzsteigerung von Waren- und Kapitalströmen, letztlich also auf weiteres metropolitanes Wirtschaftswachstum. Auch die Infrastruktur selbst darf auf lange Sicht nicht zum gewinnbringenden Faktor werden. Ein solcher Ansatz, das wird an der Fehmarnbeltquerung exemplarisch klar, lässt sich lokal Betroffenen nicht vermitteln und verfehlt nicht nur das Ziel, die ländlich und weniger strukturstarken Regionen Europas näher zueinander zu bringen, sondern verschärft auch den Konflikt zwischen tatsächlichen überregionalen Bedarfen und lokalen Bedenken.

Die feste Fehmarnbeltquerung

Die Fehmarnbeltquerung ist ein Infrastrukturgroßprojekt mit dem Potenzial Menschen und Länder zu verbinden. Während die einen die (wirtschaftlichen) Vorteile betonen, kritisieren die anderen die für den Bau notwendigen, beträchtlichen Eingriffe in das Ökosystem.

Leseempfehlungen

Mit Highspeed durch Europa: Ein aktueller Artikel aus der Freitag beleuchtet alternative Wege zur Qualitätssteigerung des europäischen Schienenverkehrs abseits von neuen, umfangreichen Trassenerschließungen.


Mehr erfahren über die globale Infrastrukturplanung? Genau das bietet die erste Ausgabe des Magazins der Heinrich-Böll-Stiftung 2020. Neben greifbaren Fallbeispielen gibt das Heft einen aktuellen und breitgefächerten Einblick in Sachen Infrastrukturplanung, erläutert globale Trends und kontextualisiert damit einhergehende sozioökonomische und politische Mechanismen.

Von Jonas

Jonas hat in Weimar Urbanistik studiert. Davor hieß es für ihn so schnell wie möglich aus der dörflichen Lebensrealität seiner Jugend auszubrechen. Heute schätzt er viele der verdeckten Annehmlichkeiten früherer Tage: den nachbarschaftlichen Pragmatismus, unmittelbaren Naturbezug und Facettenreichtum ländlicher Räume und stellt sich oft die Frage, wie das Leben auf dem Land zukunftsfähig gestaltet werden kann – seine Wahlheimat Thüringen ist dafür ein ideales Laboratorium. Er hat eine ausgeprägte Vorliebe für Kleingärten, europäische Themen und Kreisligafußball.

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